B. Concepto de Derecho Administrativo
 
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Cápsula:    LUIS RUBEN TOVAR M. Conceptos y fuentes del Derecho administrativo

Título:    B. Concepto de Derecho Administrativo


CAPITULO PRIMERO

CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

I.- OPINIONES SOBRE EL CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO:

En torno al concepto de Derecho Administrativo, estudiosos de la materia han presentado muy diversas opiniones por lo que la fijación de un concepto de Derecho Administrativo universalmente válido, constituye hasta la actualidad un problema, en virtud esto del campo de aplicación que al Derecho Administrativo se le reconoce y por el diverso concepto que se tiene de los sujetos de las relaciones que debe de regir.

Tradicionalmente se ha definido el Derecho Administrativo como el conjunto de normas jurídicas que regulan la organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo, definición similar a la que estudiosos del derecho especialistas en otras ramas del derecho nos presentan al definir al Derecho Administrativo como al conjunto de reglas que regulan los servicios públicos o bien es el conjunto de normas que regulan la organización y funciones del Poder Ejecutivo.

Sin embargo esa definición tradicional, ha sido insistentemente criticada, ya que adopta un criterio formal de administración dejando de lado el que la función administrativa no es exclusiva del Poder Ejecutivo y no queriendo entender también que el Poder Ejecutivo realiza actos que corresponden materialmente a las funciones legislativas y Jurisdiccional.

Otro concepto semejante y en opinión de otros tratadistas establece que "El Derecho Administrativo es la rama del derecho público que regula:

1. La organización de la empresa de la administración pública y de las diversas personas administrativas en las cuales ha encarnado.

2. Los poderes y los derechos que poseen estas personas administrativas para manejar los servicios públicos.

3. El ejercicio de estos poderes y estos derechos por la prerrogativa especial, por el procedimiento de acción de oficio y las consecuencias contenciosas que se siguen".

Así pues se define al Derecho Administrativo como regulador de la organización y acción de las autoridades administrativas, en su consideración formal se agrega un elemento, el de reputar a dichas autoridades como personas y a las facultades que le están atribuidas como derechos.

Por otro lado la escuela realista en contrario al punto de vista anteriormente anotado, niega personalidad a la administración. Por que solo ve individuos iguales a los particulares manejando a los servicios públicos y niega también la existencia de los derechos subjetivos por ser el concepto de éstos, de carácter metafísico. Tampoco podemos atenernos a éstas ideas porque si bien es cierto el Derecho Administrativo regula servicios públicos, no toda la función administrativa se agota en todos los servicios.

Otros autores definen al Derecho Administrativo como el conjunto de normas que regulan las relaciones del Estado con los particulares.

Atendiendo a lo anteriormente expuesto y tomando en cuenta el concepto de Derecho Constitucional, que distinguidos juristas nos presentan, diciendo que Derecho Constitucional es la rama del derecho público, que determina la estructura orgánica del Estado, su forma de gobierno, sus distintos órganos, funciones y atribuciones, así como las relaciones de los mismos entre sí. Garantiza además a las personas físicas y morales una esfera de derecho jurídicamente invulnerable frente al Estado mismo, mediante el reconocimiento de los derechos públicos subjetivos o garantías individuales.

En nuestra opinión el Derecho Administrativo es en efecto una rama del derecho público que en el marco jurídico constitucional regula la organización, funciones y atribuciones del Poder Ejecutivo en cuanto a la prestación de servicios públicos y a los individuos que encarnan la función pública en aras del bien común.

De lo que se deduce que el Derecho Administrativo es el derecho regulador de la actividad del Estado para el cumplimiento de sus fines, incluyendo el régimen de organización y funcionamiento del Poder Ejecutivo y el ejercicio de la función administrativa.

II.- MATERIAS QUE COMPRENDE EL DERECHO ADMINISTRATIVO.

En éste renglón se hace necesario determinar la naturaleza de las normas que constituyen el Derecho Administrativo.

Como es sabido el Derecho Administrativo es una rama del derecho público por las normas que lo constituyen tienen esa calidad, sin embargo en la actividad del Estado se presentan casos en los que el Poder Público puede buscar la colaboración voluntaria de los particulares, celebrando con ellos contratos y realizando actos, que forman parte de las instituciones del derecho privado sin desprenderse de su carácter de Poder Público y por eso mismo en dichos casos la legislación aplicable se ve influenciada por tales circunstancias, de modo que al lado del Derecho Público y del Derecho Común, también son aplicables al Estado en algunas de sus relaciones normas del Derecho Privado que han sufrido una adaptación a las condiciones especiales significadas por la intervención del Poder Público, creándose así un Derecho Privado especial para el Estado, que con el Derecho Común y el Derecho Público forman el conjunto de normas que regulan el funcionamiento de la administración.

Así pues, forman parte del Derecho Administrativo no solamente las normas del Derecho Público, sino también las normas del Derecho Privado especial que rige la Administración, Derecho Privado Especial aplicable a determinadas relaciones en las que el Estado interviene.

Se habla de Derecho Privado Especial en cuanto a su aplicación, porque el Estado nunca puede llegar a tener una relación jurídica, una situación idéntica a la de un particular, pues no puede prescindir de su carácter de poder público del cumplimiento de las finalidades que persiguen y del medio en que desarrolla su actividad.

III.- ORDEN JURIDICO BAJO EL CUAL SE REALIZA LA FUNCION ADMINISTRATIVA.

Como ha quedado asentado en el punto anterior y con el ánimo de clarificar si el orden jurídico bajo el cual se realiza la función administrativa, es exclusivamente del Derecho Público, cabe anotar que la existencia del Derecho Privado Especial abre un espacio donde se establece la normatividad que regula las relaciones entre el Estado y los particulares en la celebración de contratos, donde se debe cumplir para su validez con los requisitos esenciales, como la capacidad de los contrayentes y de donde se desprende la necesidad de que el derecho que regule los actos de la administración no siempre sea precisamente ni el derecho público ni el derecho común, sino normas jurídicas en las cuales se toma en consideración la situación que conserva el Estado, aún en las relaciones en que puede aparecer semejante a un particular, es decir, normas que constituyen el derecho civil especial.

Por lo expuesto, cabe anotar que el orden jurídico de la función administrativa no es exclusivamente de derecho público en virtud esto de la existencia de las normas que constituyen el derecho civil especial y por ser éste un punto de enlace normativo de la relación del Estado con los particulares en el contrato administrativo.

IV.- RELACIONES ENTRE EL DERECHO ADMINISTRATIVO, EL DERECHO CONSTITUCIONAL Y EL DERECHO PRIVADO.

En lo que se refiere al presente concepto, podemos afirmar que tanto el Derecho Privado como el Derecho Administrativo tienen diferencias y relaciones. Ya que el Derecho Administrativo como una rama del Derecho Público se distingue del Privado, porque mientras que el primero tiene la finalidad de satisfacer el interés colectivo, el segundo sólo se refiere al interés de los particulares.

La inexactitud de ésta distinción es manifiesta si se tiene en cuenta que el Derecho, en todos los aspectos que se le considere constituye un fenómeno social cuya finalidad es siempre conciliar la actividad de los componentes de la sociedad para hacer posible la vida en común, es decir, para satisfacer un interés colectivo. De suerte tal, que aún consientes de la dificultad que existe para poder definir en términos generales los casos de aplicación al Estado de las normas del derecho Privado, es prudente destacar que las normas del Derecho Público serán aplicables en todos aquellos casos en que la actividad del Estado se vincule con la subsistencia misma de la organización estatal o con el cumplimiento de las atribuciones que le corresponden, dejando para el derecho privado todas las actividades que no estén en esas condiciones.

Sin embargo, aunque en los casos de relación con el Derecho Privado sean los que establecen el Derecho Civil Especial, con el Derecho Constitucional sí guarda una estrecha relación puesto que ambas ramas del Derecho corresponden al Derecho Público, mientras que el Derecho Constitucional regula la estructura de la administración pública y el funcionamiento de los órganos políticos supremos, el Derecho Administrativo establece el conjunto de normas que regulan los servicios públicos a cargo de cada uno de los órganos políticos supremos y norma la organización y funciones del Poder Ejecutivo.

V.- RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO CON OTRAS RAMAS DEL DERECHO Y OTRAS CIENCIAS SOCIALES.

El Derecho Administrativo forma parte de nuestro Orden Jurídico y por lo tanto aún cuando reúne las condiciones del conocimiento científico, no debemos considerarlo aislado, sino íntimamente relacionado, por subordinación o por colaboración con otras ramas del derecho, fundamentalmente con el Derecho Constitucional, con el Derecho Procesal, con el Derecho Civil, con el Derecho Penal y con el Derecho Internacional.

El Derecho Constitucional comprende todas las normas que se refieren a la estructura misma del Estado, a la organización y relaciones entre los Poderes Públicos y a los Derechos fundamentales de los individuos, en tanto que constituyen una limitación para la actividad misma del Estado. El artículo 133 de la Constitución General de la República establece el principio de la Supremacía Constitucional, al autodefinirse como la "Ley Suprema de toda la Unión"; y por lo mismo, resulta obvio que todas las ramas del Derecho quedan subordinadas al Derecho Constitucional, peso sin perder la autonomía que corresponde a cada una de ellas.

El maestro Gabino Fraga explica que en tanto el Poder Legislativo se refiere al establecimiento de normas abstractas e impersonales y por lo mismo no tiene relaciones con los particulares, el funcionamiento de los poderes Ejecutivo y Judicial si implica la necesidad de regular las relaciones con los particulares, y por ello, "se derivan del Derecho Constitucional dos ramas: la del Derecho Administrativo y la del Derecho Procesal regulando cada una de ellas la organización y funcionamiento de los Poderes Ejecutivo y Judicial, respectivamente".

En consecuencia, si el Derecho Administrativo se desprende del Derecho Constitucional, es incuestionable que exista una relación de subordinación entre éste y aquel.

Igualmente, es ostensible la relación entre el Derecho Administrativo y el Procesal, porque aún cuando éste último regula fundamentalmente los procedimientos Civiles y Penales, resulta frecuente que en ausencia de procedimientos típicamente diferenciados para la aplicación del Derecho Administrativo, se utilizan normas del Derecho Procesal, siempre que no contravengan el interés público, y en tanto se llega a crear con características definitivamente autónomas el Derecho Procesal Administrativo. Por otra parte, la Función Administrativa complementa muchas veces el Procedimiento Judicial en su fase de ejecución, prestándole el auxilio a los Tribunales para la ejecución de sus resoluciones Civiles o Penales.

Muy a pesar de que el Derecho Administrativo está ubicado dentro del Derecho Público, en tanto que el Civil está comprendido dentro del Derecho Privado, es bien conocida la tendencia de asimilar las Instituciones del Derecho Administrativo al Derecho Civil, e incluso algunas expresiones de éste último han pasado al primero, en lo que se refiere a los Contratos Administrativos, a la prestación de servicios, a las servidumbres públicas, etc., pero debemos ser cuidadosos para evitar confusiones, puesto que en el Derecho Administrativo interesa el bien público, por encima y aún con el sacrificio de los intereses privados que tutela el Derecho Civil.

El Derecho Penal acude en auxilio del Derecho Administrativo, en una relación de colaboración, cuando se trata de darle tutela más enérgica a las disposiciones administrativas, como es el caso de las medidas de apremio, o de algunas figuras típicas como el delito de defraudación fiscal o el delito de retención total o parcial de salarios. Asimismo, la ejecución de las sanciones penales corresponde al Poder Ejecutivo, auxiliándose de los órganos que tiene a su cargo el Servicio Penitenciario, regulado por disposiciones Administrativas.

También existe la relación del Derecho Administrativo con el Derecho Internacional, puesto que en muchos casos los convenios y tratados internacionales comprenden compromisos de los Estados Soberanos, para aplicar disposiciones dentro de sus respectivas administraciones públicas; son, en esencia, ficciones extraterritoriales del propio Derecho Administrativo en su aspecto material. Por ejemplo, los programas internacionales para prevenir o controlar epidemias, para vacunación, para evitar tráfico de drogas y los aún muy recientes, tendientes a evitar el terrorismo y la piratería aérea.


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